Criada em 1996, a Lei Complementar 87, conhecida como Lei Kandir, chega aos 30 anos sob críticas de movimentos populares e pesquisadores, que apontam seus impactos sobre a arrecadação pública, a indústria e a exploração de recursos naturais. Ao isentar do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) as exportações de produtos primários e semimanufaturados, a legislação buscou ampliar a competitividade brasileira no mercado internacional. Três décadas depois, porém, especialistas avaliam que o modelo ajudou a consolidar uma economia cada vez mais dependente da exportação de commodities.
Dados apresentados pelo Instituto Justiça Fiscal (IJF) durante a Plenária Nacional sobre os 30 anos da Lei Kandir, realizada em 17 de julho, mostram uma mudança profunda no perfil das exportações brasileiras. Em 1990, os produtos básicos representavam cerca de 28% da pauta exportadora, enquanto os manufaturados respondiam por aproximadamente 57%. Em 2023, o cenário havia praticamente se invertido: os produtos básicos chegaram a 59%, enquanto os manufaturados recuaram para 28%.
A transformação é apontada pelo IJF como parte de um processo de “reprimarização da economia brasileira”, marcado pela expansão de atividades agrícolas e extrativas e pela perda relativa de espaço da indústria de transformação. Em 2025, segundo os dados apresentados na plenária, agronegócio, mineração, petróleo e outras atividades extrativas respondiam por cerca de 76% da pauta exportadora brasileira.
Para Tadzio Coelho, coordenador do grupo Minas – Mineração e Alternativas e pesquisador do Política, Economia, Mineração, Ambiente e Sociedade (PoeMAS), o cenário não deve ser encarado como consequência inevitável da dinâmica econômica internacional, mas como resultado de escolhas políticas.
“Em 2025, o que a gente percebe é que 60% da pauta exportadora é de produtos primários. Em tese, esses produtos produzem menos empregos, geram menor arrecadação de impostos, portanto, uma menor possibilidade de investimento em bem-estar social da população”, avaliou, durante a plenária.
Lei pesa especialmente sobre Minas Gerais
O impacto da Lei Kandir ganha dimensão ainda maior em Minas Gerais, estado cuja economia possui forte dependência da mineração. A legislação retirou dos estados a possibilidade de cobrar ICMS sobre produtos destinados à exportação, atingindo diretamente uma das principais fontes de arrecadação de Minas.
Segundo dados apresentados na plenária, estudos técnicos e reivindicações oficiais estimaram em aproximadamente R$ 135 bilhões o valor que Minas Gerais teria a receber como compensação pelas perdas acumuladas com a desoneração ao longo das décadas.
Em 2020, entretanto, durante o governo de Romeu Zema (Novo), Minas Gerais fechou um acordo com a União para receber apenas R$ 8,7 bilhões, parcelados até 2037. O acordo foi firmado no contexto das negociações conduzidas pelo governo de Jair Bolsonaro.
Na prática, de acordo com os dados apresentados, o estado abriu mão de mais de R$ 120 bilhões em relação ao valor que vinha sendo reivindicado. O montante originalmente estimado seria superior ao valor da dívida de Minas Gerais com a União naquele período, que girava em torno de R$ 90 bilhões.
A negociação é apontada por críticos como mais um capítulo de uma história em que a riqueza mineral deixa Minas Gerais, enquanto parte significativa da arrecadação correspondente não permanece nos cofres públicos estaduais.
Quem ganha com a desoneração?
A crítica apresentada pelo IJF e pelos movimentos que discutem a Lei Kandir é que o modelo tributário beneficia, sobretudo, grandes empresas exportadoras, especialmente aquelas concentradas na produção e comercialização de commodities.
Na mineração, o problema se torna ainda mais sensível porque o produto exportado é resultado da exploração de recursos naturais não renováveis. Além da isenção do ICMS sobre as exportações, o setor conta com a Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM), considerada pelos críticos insuficiente diante do volume de riqueza extraído.
O material apresentado pelo IJF cita, como exemplo, dados referentes ao minério de ferro de Carajás, no Pará. Em 2011, o faturamento teria chegado a aproximadamente R$ 20 bilhões, enquanto cerca de R$ 30 milhões teriam sido destinados ao erário, segundo o instituto.
‘Esse processo de reprimarização da economia é uma escolha política‘
O IJF também aponta mecanismos utilizados por empresas multinacionais para reduzir a tributação sobre seus lucros. Um dos exemplos mencionados é a chamada triangulação de exportações, por meio da qual o minério é comercializado entre empresas relacionadas em diferentes países.
Um estudo citado pelo instituto estima em US$ 12,407 bilhões a perda de recursos tributários entre 2009 e 2015 nos fluxos de exportação de minério de ferro. O levantamento relaciona parte dessas perdas a operações envolvendo Suíça e China.
O pesquisador Tadzio Coelho também chama atenção para o subfaturamento de exportações de minério e seus efeitos sobre a CFEM. Segundo estimativas apresentadas por ele, informações do Instituto Justiça Fiscal apontam um desfalque de quase R$ 4 bilhões entre 2009 e 2020 relacionado a esse mecanismo.
“A Vale vende pra si mesma na Suíça, depois a empresa vende para o consumidor final o minério de ferro. Ela vende a um preço abaixo para a Suíça, portanto a empresa paga menos CFEM”, explicou na plenária.
Exportar minério pode ser mais vantajoso do que industrializar
Para o pesquisador, a estrutura tributária criada pela Lei Kandir produz uma contradição: o país que possui uma das maiores reservas minerais do mundo pode acabar incentivando a exportação do minério bruto em vez de sua transformação dentro do território nacional.
“Chegou ao ponto que sai mais barato produzir aço com ferro brasileiro em outro país do que no Brasil”, afirmou Coelho.
Segundo ele, quando o minério é destinado a uma siderúrgica brasileira, há incidência de ICMS. Já quando é exportado, a operação é beneficiada pela desoneração prevista na Lei Kandir.
“Esse processo de reprimarização da economia é deliberado, ou seja, uma escolha política”, avaliou.
A consequência, segundo apresentação realizada na plenária, é um modelo econômico que exporta recursos naturais e importa produtos de maior valor agregado. Com isso, empregos, tecnologia e parte da renda gerada pelas etapas mais sofisticadas da cadeia produtiva permanecem fora do país.
O processo também pode ser observado no agronegócio. O IJF cita o caso da soja no Rio Grande do Sul, onde o parque industrial de esmagamento teria sofrido forte redução após a aprovação da Lei Kandir, em um movimento associado à maior atratividade da exportação do produto primário.
Reforma Tributária não elimina a raiz da Lei Kandir
Apesar da reforma tributária, a avaliação apresentada por Coelho é de que a lógica da Lei Kandir não será simplesmente eliminada. Segundo o pesquisador, durante o período de transição da reforma, a desoneração das exportações deverá permanecer incorporada à nova estrutura tributária.
“Existe uma previsão que em 2030 até 2033, a Lei Kandir passe a se transformar em outro tipo de legislação, mas mantendo a função de isentar qualquer produto que é exportado, sem qualquer diferenciação de acordo com o conteúdo tecnológico”, explicou.
A preocupação é que a manutenção desse mecanismo preserve a vantagem econômica da exportação de commodities mesmo quando houver possibilidade de desenvolver cadeias produtivas nacionais.
É nesse contexto que também aparece o debate sobre os chamados minerais críticos e estratégicos, fundamentais para setores ligados à transição energética, como lítio, níquel e terras raras.
Minerais críticos: o risco de repetir o modelo
O Projeto de Lei 2780/2024, de autoria do deputado federal Zé Silva (Solidariedade-MG), institui a Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos (PNMCE) e cria o Comitê de Minerais Críticos e Estratégicos (CMCE). A proposta busca estimular investimentos, pesquisas e o licenciamento de empreendimentos relacionados à cadeia desses minerais.
Para Tadzio Coelho, porém, a política corre o risco de repetir a lógica de estímulo à extração sem garantir industrialização e agregação de valor no Brasil.
“Pelo contrário, o PL vai favorecer e incentivar as mineradoras, inclusive gerando uma série de benefícios que teoricamente seriam para agentes industrializadores e esses benefícios vão para mineradoras, mantendo a mineração da maneira como elas fazem hoje em dia”, afirmou, durante a plenária.
A discussão, segundo o pesquisador, ultrapassa a questão econômica. Trata-se também de decidir quem controla os recursos naturais brasileiros e quem se beneficia da riqueza produzida a partir deles.
“Não é apenas o processo de industrialização que importa, mas sim também a questão da soberania nacional e, o mais importante, a soberania popular”, defendeu.
A conta de 30 anos
Ao completar três décadas, a Lei Kandir deixa uma marca que vai além da discussão sobre impostos. Para seus críticos, a legislação ajudou a consolidar um modelo no qual o Brasil exporta cada vez mais soja, minério, petróleo e outros produtos primários, enquanto perde espaço na produção industrial de maior valor agregado.
Em Minas Gerais, esse processo ganha uma dimensão particular: o estado concentra parte importante da produção mineral brasileira, mas abriu mão, segundo os dados apresentados, de uma parcela expressiva da arrecadação que poderia ter sido utilizada em políticas públicas e investimentos. Na avaliação do IJF, o resultado é uma combinação de “perda de receitas públicas, desindustrialização, concentração de renda e maior dependência das commodities”.
Para Coelho, a consequência mais profunda é a reprodução da condição brasileira de país dependente e primário-exportador.
“Esse processo de desindustrialização e reprimarização recoloca e aprofunda o nosso lugar enquanto país dependente e primário exportador”, analisou, durante a sessão.
A Lei Kandir, portanto, não seria apenas uma legislação tributária que completa 30 anos. Na avaliação dos pesquisadores e movimentos que questionam seus efeitos, ela representa uma escolha sobre “o que o Brasil produz, o que exporta, quem fica com a riqueza e quanto dessa riqueza retorna para a população”.
