Desafios da mobilidade na Região Metropolitana da Baixada Santista (RMBS) 

Houve um tempo em que Santos e São Paulo eram chamadas “cidades casadas”, já que, mesmo tendo que vencer o obstáculo da Serra do Mar, os fluxos de pessoas, recursos e produtos eram muito intensos. E cada vez mais frequentes, pois conectavam o mundo ao rico hinterland cafeeiro, acompanhando a crescente chegada dos imigrantes estrangeiros e as obras de ampliação do porto e das estradas de acesso – ferrovias e rodovias de engenharia ousada e inovadora. 

Desencadeando a produção de habitações precárias e provisórias para os imigrantes que aportavam em Santos, as condições sanitárias adversas no final do século XIX – abastecimento de água potável insuficiente e surtos epidêmicos que afligiam com frequência a cidade de Santos – resultaram na encampação dos serviços de saneamento, até então feitos por empresas privadas (Cia. Melhoramentos de Santos e City of Santos Improvements). 

Assim, as centenárias obras do plano de Saturnino de Brito – adoção do sistema separador absoluto de águas cloacais e pluviais, estações elevatórias e emissário de esgotos – marcam a construção da cidade moderna no Brasil e ajudaram a distinguir Santos e São Vicente como cidades de excepcionais condições urbanísticas e imobiliárias à época e mesmo até hoje. São Vicente é a cidade mais antiga do Brasil, mas Santos é considerada a cidade mais verticalizada do país. 

Apesar dos títulos, o crescimento populacional desses municípios centrais vem se estagnando há décadas, acompanhado da intensa verticalização dos edifícios, do mercado imobiliário valorizado pela paisagem e, mais recentemente, pela indústria do petróleo. Aliás, a Baixada Santista, em seu conjunto, revela dinâmicas demográficas e imobiliárias muito particulares: cerca de 30% de seus domicílios são de uso ocasional devido às atividades do turismo que abriga. Tais atividades implicam uma enorme população flutuante cotidianamente, além dos finais de semana, feriados e férias, quando se multiplicam os fluxos, especialmente provenientes da Região Metropolitana de São Paulo (RMSP). A demanda por serviços locais é ampliada, já que nos municípios litorâneos, como Bertioga e Mongaguá, a segunda residência chega a representar, respectivamente, 55% e 56% dos domicílios totais.  

Assim, o ‘casamento’ entre as cidades tem se transformado em uma relação poligâmica e certamente conflituosa com os demais municípios, que, entre menores oportunidades e maiores contradições presentes nas áreas metropolitanas, precisam enfrentar os desafios da ação coletiva. Talvez por isso, sobre a demanda por novos vínculos e laços — como o Trem Intercidades (TIC) Eixo Sul, a Terceira Pista da Imigrantes ou o Túnel Santos – Guarujá, entre outras obras cogitadas pela Secretaria de Parcerias e Investimentos (SPI) do governo do estado — exista um consenso tácito.

Já os expressivos fluxos cotidianos, protagonizados pelos moradores dos demais municípios litorâneos, que exigem a força física dos ciclistas e pedestres, a resistência dos motociclistas e dos motoristas presos a congestionamentos ou, ainda, a paciência e o desconforto dos passageiros do transporte coletivo, submetidos à superlotação dos veículos, baixa oferta de viagens e altas tarifas, também merecem atenção, obras e, principalmente, ações de governança e de gestão pública local e regional. 

Embora essenciais para a dinâmica funcional e ambiental da região metropolitana, e de impacto direto na saúde da população, esses fluxos cotidianos não têm merecido especial atenção. Seja por parte do estado, seja por parte dos municípios, a importância da governança metropolitana dos transportes públicos anda sendo negligenciada. 

Mas, antes que avancemos, duas observações são necessárias. A primeira é que, embora seja formalmente instituída como a Região Metropolitana da Baixada Santista (RMBS), a governança metropolitana parece não se efetivar frente à atuação do governo estadual, que mantém exagerado peso no arranjo institucional e que, valendo-se da prerrogativa legal (Lei Complementar Estadual nº 760/1994), continua exercendo sua competência no planejamento da mobilidade urbana metropolitana – promovendo muitos contratos, projetos e a operação de serviços intermunicipais em territórios metropolitanos, mesmo após a extinção das entidades de planejamento e de transportes metropolitanos – como Emplasa (Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano S.A), Emtu (Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos) e Dersa (Desenvolvimento Rodoviário S.A.).

A segunda é que, quando examinamos a atuação e os planos, sejam emanados pelo governo estadual, sejam das entidades metropolitanas — Condesb (Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana da Baixada Santista) e Agem (Agência Metropolitana da Baixada Santista) –, o “fato metropolitano” parece ser apenas reconhecido em parte da RMBS, no chamado ‘núcleo central’, que abrange seus municípios mais urbanizados e populosos (Santos, São Vicente, Guarujá, Cubatão e Praia Grande). Os demais municípios costeiros (Bertioga, Mongaguá, Itanhaém e Peruíbe) têm o status de metropolitanos reconhecido talvez apenas sazonalmente, quando os domicílios ocasionais recebem as hordas de turistas, esgotados pelas estradas congestionadas. Lembrando ainda que o “núcleo central” da metrópole santista não se define apenas pela sobreposição das escalas local e metropolitana, a presença do Porto de Santos, administrado por uma empresa pública federal (Autoridade Portuária de Santos), que vai caracterizá-lo como território de articulação simultânea de múltiplas escalas funcionais e políticas, demanda “políticas transversais e articuladas, envolvendo distintos atores sociais e diferentes níveis de governo, assim como novos arranjos de governança”. 

Olhando para a agenda eleitoral que se aproxima, é importante mencionar que a RMBS foi selecionada como uma das 21 principais Regiões Metropolitanas do país, fazendo parte do “Estudo Nacional de Mobilidade Urbana: Desenvolvimento do Transporte Público de Média e Alta Capacidades nas principais Regiões Metropolitanas do país”, uma iniciativa conjunta do BNDES e do Ministério das Cidades. Tal estudo objetiva elaborar uma estratégia de redução do déficit de investimentos em sistemas de transporte público de média e alta capacidades em regiões metropolitanas brasileiras nos próximos 30 anos. Para tanto, além de identificar projetos de média e alta capacidades, busca “abordar a otimização e integração das redes de transporte, alternativas para financiamento do sistema e a gestão coordenada entre os entes federativos”.

Objetivos muito razoáveis, afinal representam projetos que devem atender diretamente mais de 32% da população da RMBS, e que, por se tratar de sistemas estruturais – de alta e média capacidade –, serão capazes de promover a integração das redes de transporte de menor capacidade, mas de maior capilaridade, e algum ganho de eficiência na prestação dos serviços de transporte coletivo. Mas, antes que as obras sejam feitas, os projetos anunciados talvez consigam explicitar ao cidadão metropolitano o que a RMBS ainda não alcançou: a sua necessária coesão, que afirme a constituição de um efetivo sistema de transporte público e mobilidade urbana, em que as extensões e conexões entre os diversos sistemas sejam essenciais para permitir o acesso aos diversos territórios, equipamentos e oportunidades. 

Ou seja, capaz de garantir a universalidade no atendimento e o acesso aos direitos sociais, à cidade, à metrópole em seu conjunto. Nada além do que o novo marco legal da mobilidade urbana, Lei nº 15.432/2026, passou a estabelecer (desde junho último) para a prestação dos serviços de transporte público coletivo – um ‘serviço público de caráter essencial, indispensável ao desenvolvimento socioeconômico de toda a população e ao atendimento das necessidades de deslocamento das pessoas no território’ (art. 2º). Suas diretrizes preconizam a ação cooperativa dos entes federativos, reforçando a transparência e participação social, a constituição de redes de transporte metropolitanos, com integração física, tarifária e institucional. 

O novo marco é especialmente inovador ao alterar o modelo de financiamento do transporte, reorganizando as fontes de receita de modo que a tarifa paga pelo usuário deixe de ser a principal fonte de custeio dos serviços. Aliás, ela pode deixar de existir, ou chegar a zero, como já chegou a ocorrer em Santos quando a Tarifa Zero aos Domingos foi experimentada como benefício social durante a gestão da prefeita Telma de Souza (1989 – 1992)!

No quadro atual, no entanto, é improvável que o cidadão metropolitano reconheça algum direito ou vantagem nos serviços ofertados na RMBS, uma região que ostenta algumas particularidades, mas muitos desafios para garantir bons padrões de mobilidade e acessibilidade às oportunidades da metrópole.

Não apenas a configuração geográfica e as descontinuidades territoriais, entre o núcleo central e as extensões costeiras, mas também as desigualdades socioeconômicas se destacam – densidade demográfica e de renda; as diferenciações funcionais – especialmente expressas na distribuição de empregos e atividades. Como consequência, os fluxos e a distribuição das viagens, predominantemente pendulares, refletem uma escolha modal com grande dependência aos modos motorizados individuais, ainda que as virtuosas viagens feitas por modos ativos – não motorizados – a pé ou por bicicleta sejam feitas em maior proporção apenas em Santos, Guarujá e São Vicente, municípios do núcleo central da RMBS, que não por acaso são os que dispõem de mais infraestrutura cicloviária (PRMLS-BS, 2023).

Ou seja, de fato, um quadro de desigualdades socioterritoriais que desafia as capacidades de gestão local e de governança metropolitana. Pelo menos é o que se conclui a partir de estudos feitos anteriormente e consolidados no diagnóstico encomendado pelo BNDES/MCid, e que nos permite, em uma breve síntese, chamar a atenção para alguns obstáculos funcionais para se alcançar uma mobilidade urbana sustentável e justa para toda a população da RMBS, e que se enfrentam no âmbito da governança e gestão.

É inegável a diversidade e complexidade da infraestrutura de transporte da RMBS: desde as seculares ferrovias, sistemas rodoviários, hidroviários, portuários, aeroviários, cicloviários, até o funicular e o teleférico, que reproduzem igual complexidade de atores e possibilidades de gestão e governança. 

Nesse contexto, pode-se estranhar que a avaliação da qualidade do transporte público seja ‘insatisfatória em toda região’ e que essa condição, além dos prejuízos sociais, esteja refletida na tendência de queda do número de passageiros e de crescente aumento no uso de transportes individuais – carro e moto –, aliás uma tendência nacional, e consequente aumento de congestionamentos dos sistemas viários municipais, especialmente as avenidas à beira-mar, que, via de regra, oferecem espaço para estacionamento gratuito de veículos… (principalmente) da população flutuante!!!

Talvez, como corolário, possam-se apontar as condições de gestão dos sistemas locais e intermunicipais com suas “[…] tarifas incoerentes com a qualidade e quilometragem do serviço, falta de integração intermunicipal da bilhetagem, falhas nos itinerários e grandes zonas não desservidas, além da falta de fiabilidade no serviço, tais como atrasos recorrentes”. Afinal, ainda que concedidos para empresas experientes e consolidadas no setor, dispondo de modernos sistemas de arrecadação e bilhetagem eletrônica, as informações não estão disponíveis, o que é inconcebível na gestão de serviço público!

Constata-se também a sobreposição operacional entre serviços municipais e intermunicipais, o que se deve evitar com ações de governança metropolitana! Quando ocorre alguma forma de integração entre sistemas, ela é restrita ou seletiva. É exemplo desse desequilíbrio a integração do sistema VLT, que só ocorre com as linhas do município de Santos e não com as de São Vicente. Não por acaso, trata-se da mesma empresa, ou melhor, grupo empresarial, que opera o VLT e o sistema municipal santista. Outro exemplo negativo é o da utilização de um único cartão eletrônico (BR Card) para pagamento das tarifas dos sistemas municipais e sistema metropolitano, possível apenas em Santos e Praia Grande, municípios onde a mesma empresa concessionária atua. Sem contar com a falta de integração com os serviços hidroviários operados com diferentes tarifas por diferentes empresas. Ou seja, dois pesos, duas medidas das desiguais condições de oferta de transporte público para os habitantes metropolitanos da RMBS.

O mesmo desigual padrão de serviço disponível na maior parte da RMBS também vai se revelar no valor das tarifas locais e nas regras de integração tarifária que variam, fazendo com que o peso dos custos de transporte nos orçamentos familiares varie conforme o município onde o cidadão mora ou os sistemas a que tem acesso. O Estudo Nacional de Mobilidade Urbana encontrou grande diversidade nos valores tarifários dos sistemas municipais, não apenas devido a diferentes critérios de regulação dos serviços, como também devido aos critérios de cálculo das tarifas – por extensão ou por seções –, além das diversas modalidades de integração tarifária praticadas nos sistemas municipais, que variam conforme utilização ou não de Vale Transporte, de cartões eletrônicos, de condicionantes de tempo ou número de integrações. Sem contar as diversas regras de concessão de benefícios tarifários. Já a integração do transporte municipal e intermunicipal se distingue em toda a RMBS, pois ela ocorre apenas em Praia Grande e Santos, coincidentemente ou não, onde a mesma empresa opera os sistemas local e metropolitano, como já citado anteriormente. 

Desse modo, é a crise de governança e gestão da RMBS que se apresenta como a principal e estratégica questão para o futuro da região, que assiste à precarização da mobilidade urbana, mas não deve esquecer que o passado foi mais firme, otimista e inovador – ao investir em tecnologia, infraestrutura e, principalmente, em gestão, e desse modo compreendendo a dimensão real da região, da sua população e da sua história, quando, com a Tarifa Zero aos domingos, o cidadão podia também ser turista na sua própria cidade, passear e desfrutar das lindas praias e de seus direitos de cidadania.

*Silvana Zioni é Professora Associada da Universidade Federal do ABC – UFABC e pesquisadora da Rede INCT Observatório das Metrópoles – Núcleo Baixada Santista.

**Mariane de Alencar Prado é mestranda do Programa de Pós-Graduação de Planejamento e Gestão do Território da Universidade Federal do ABC – UFABC.

***Este é um artigo de opinião e não necessariamente representa a linha editorial do Brasil do Fato.