1 – Centro da cidade e a cidade já construída
O Centro de Santos guarda parte importante da história da cidade. Foi em torno do Porto, do comércio, dos armazéns e das atividades ligadas à economia portuária que a cidade cresceu e se transformou. Suas ruas concentram edifícios históricos, comércio, serviços e importantes equipamentos públicos, como a Prefeitura e diversas secretarias municipais, o Poupatempo, o Fórum e seus anexos. Durante décadas, essa concentração de atividades também movimentou uma rede de escritórios, pequenos negócios, comércios e serviços que faziam do Centro um lugar intenso de trabalho e circulação.
Ao longo dos anos, porém, o Centro foi perdendo parte desse movimento. Mudanças na própria dinâmica da cidade e das atividades econômicas contribuíram para esse processo. A digitalização dos processos judiciais, por exemplo, alterou uma rotina muito característica da região: advogados e escritórios que antes precisavam estar próximos ao Fórum passaram a poder exercer suas atividades em outros bairros. Parte do comércio fechou, atividades se deslocaram para áreas mais nobres ou para municípios vizinhos e imóveis foram esvaziados ou permaneceram subutilizados. Ainda assim, o Centro está longe de ser um território sem vida. Concentra o investimento coletivo construído ao longo de séculos e recebe diariamente trabalhadores e usuários dos serviços públicos, é servido por diferentes linhas de ônibus municipais e intermunicipais, pelo VLT e dispõe de infraestrutura urbana consolidada.
É justamente nesse território, onde boa parte da cidade já está construída, que aparece uma das contradições e possibilidades que queremos discutir. Enquanto edifícios e terrenos permanecem vazios ou subutilizados, Santos convive com uma demanda habitacional que assume diferentes formas: está nas palafitas, nos morros, nos cortiços, nas ocupações e também nas famílias que comprometem parcela significativa de sua renda para conseguir permanecer na cidade. Como os movimentos sociais, poder público local e o Governo Federal estão enfrentando essa questão?
2 – A luta por moradia no Centro e a participação dos movimentos populares
A luta pela moradia popular no Centro de Santos não é de agora: há décadas, moradores de cortiços e movimentos de moradia se organizam para reivindicar não apenas uma casa, mas o direito de continuar vivendo na região central da cidade.
Essa história não pode ser contada sem lembrar de Samara Faustino, uma das principais lideranças da luta por moradia em Santos. Samara presidiu a Associação dos Cortiços do Centro (ACC), foi coordenadora executiva da União dos Movimentos de Moradia de São Paulo e integrou a Central de Movimentos Populares. Sua trajetória esteve profundamente ligada à organização das famílias que viviam nos cortiços e à defesa da moradia digna no Centro.
A Associação dos Cortiços do Centro foi criada em 1996 e sua história ajuda a compreender como a organização popular pode interferir concretamente na produção da cidade.
Talvez o exemplo mais emblemático dessa trajetória sejam os conjuntos Vanguarda I e II, no Paquetá. Mas sua história começa antes dos prédios. A partir de 2006, a Associação dos Cortiços do Centro iniciou a negociação com a União para utilização de uma área federal e participou da construção do projeto e da luta para que o terreno fosse incluído como ZEIS-3, tornando possível a implantação de habitação de interesse social naquele espaço.
O empreendimento foi dividido em duas etapas: o Vanguarda I, com 113 unidades, inicialmente viabilizado pelo Programa Crédito Solidário, e o Vanguarda II, com outras 68 unidades, pelo Minha Casa Minha Vida – Entidades. Ao todo, são 181 moradias destinadas a famílias oriundas dos cortiços. A experiência envolveu autogestão, mutirão e participação das próprias famílias nas decisões sobre o projeto das futuras moradias.
A trajetória, entretanto, não foi linear; as obras ficaram paralisadas por mais de uma década e somente foram retomadas em 2024. Durante todo esse período, a Associação continuou mobilizada em busca da conclusão dos empreendimentos. A política pública foi descontinua; a organização popular, não. A retomada do Vanguarda é, por isso, também resultado da resistência de um movimento que atravessou diferentes governos sem abandonar a luta pela moradia no Centro.
Samara partiu em 2023, mas deixou um legado que permanece vivo: na organização popular, nas moradias conquistadas e na continuidade da luta. Sua filha, Nay Faustino, que cresceu acompanhando de perto essa trajetória, segue os passos da mãe e hoje está à frente da luta por moradia no Centro. Há algo de muito simbólico nessa continuidade: uma luta que atravessa gerações e mostra que as conquistas que hoje começam a ganhar forma no território são fruto de muitos anos de organização, persistência e resistência.
A atuação firme de Samara Faustino também foi reconhecida pelo poder público no Santos I, empreendimento construído pela CDHU na rua São Francisco, ao lado da casa onde morou. Em homenagem à trajetória da Samara, o edifício leva seu nome.
O desdobramento dessa luta popular encontrou espaço na retomada do Minha Casa, Minha Vida – Entidades. Em 2025, mais uma vez a ACC, com a Frente de Moradia da Baixada Santista, associada ao Movimento Pró-Moradia Sítio do Campo, disputou um terreno da União com 2.898,68 metros quadrados, gravado como ZEIS, com a proposta de construir um edifício habitacional de interesse social para 250 famílias. Esse novo projeto, o conjunto habitacional David Capistrano, aponta novamente para a possibilidade de produção de habitação de qualidade na área central de Santos, em mais uma área de boa localização, próxima do trabalho, estudo, transporte e serviços, reafirmando o lema da associação: “Mudar sem se mudar”.
Essas experiências revelam uma dimensão importante da política habitacional que muitas vezes permanece em segundo plano. Não se trata somente de quantas unidades serão construídas. Trata-se também de quem participa das decisões sobre onde e como a moradia será produzida.
O MCMV-Entidades possui, nesse aspecto, uma característica que merece ser destacada. Ao reconhecer entidades organizadoras vinculadas aos movimentos populares e organizações da sociedade civil como sujeitos do processo de produção habitacional, o programa amplia a participação das comunidades na concretização da política pública.
A população deixa de aparecer apenas como destinatária final de uma unidade habitacional concebida e produzida por outros atores. A organização coletiva passa a integrar o próprio processo de construção da solução habitacional. Isso fortalece vínculos comunitários, estimula processos organizativos e amplia a capacidade das comunidades de interferirem nas decisões relacionadas ao território em que vivem.
Por isso, a importância do MCMV-Entidades não pode ser medida apenas pelo número de moradias produzidas. Existe nele uma dimensão democrática: a possibilidade de participação popular na produção e disputa da cidade.
3 – Quando a necessidade de morar encontra a propriedade vazia
Outra experiência recente no Centro de Santos evidencia essa disputa por outro caminho. Em 7 de setembro de 2025, famílias organizadas pelo Movimento de Luta nos Bairros, Vilas e Favelas (MLB) ocuparam um antigo imóvel que havia funcionado como motel e permanecia abandonado há mais de vinte anos. Surgiu ali a Ocupação Menino Ryan.
Hoje, dezenas de famílias vivem no imóvel, localizado em uma área de ótima localização e plenamente inserida na malha urbana: em frente ao VLT, atendida por diversas linhas de ônibus, próxima ao terminal de ônibus municipal e rodoviário, ao Poupatempo, ao Porto e a outros serviços e equipamentos.
A existência simultânea de famílias sem acesso adequado à moradia e de imóveis que permanecem vazios durante décadas expõe uma das principais contradições da questão urbana.
A Constituição Federal de 1988, após intensa mobilização dos movimentos sociais, em especial do Fórum Nacional da Reforma Urbana, inaugurou um capítulo próprio sobre a política urbana, “quatro séculos e meio após a criação de São Vicente, a primeira vila fundada pelos portugueses, e quando cerca de 75% da população brasileira, 110 milhões de habitantes, já viviam em cidades”, estabelecendo condicionantes à propriedade privada ao garantir que toda propriedade deve cumprir sua função social.
Posteriormente, o Estatuto da Cidade regulamentou os dispositivos da Constituição e disponibilizou uma série de instrumentos que garantem a função social da propriedade, mas não só. A Lei Federal nº 10.257/2001, que chamamos de Estatuto da Cidade, visa combater a desigualdade estrutural das cidades, produzir cidades mais justas e democráticas, garantindo a função social da propriedade, o direito à moradia em áreas bem localizadas, a recuperação da mais-valia gerada por investimentos públicos e o combate à especulação imobiliária.
Contudo, quando os instrumentos urbanísticos não são utilizados como previsto e imóveis permanecem ociosos por longos períodos em áreas dotadas de infraestrutura, como o Centro da cidade, enquanto parte da população segue sem acessar moradia adequada, fica evidente a distância entre os princípios que orientam a política urbana e a realidade concreta da cidade.
Aqui vale dizer que o capítulo da Política Urbana estabelece expressamente a obrigação do poder público municipal de executar a política urbana, seguindo as diretrizes da política nacional. De forma bem concreta, é possível dizer que temos diretrizes gerais, princípios, objetivos e inúmeros instrumentos previstos tanto na Constituição Federal como em lei federal (Estatuto da Cidade), mas esbarramos no imobilismo dos municípios, que se dá por fatores diversos, entre eles, em alguns casos, seu alinhamento às grandes construtoras e incorporadoras, que desenham a cidade ao bel-prazer do mercado imobiliário, indo de encontro à construção de uma cidade justa e democrática, com direitos e oportunidades distribuídos de forma equânime.
Nesse sentido, a Ocupação Menino Ryan nos dá um recado importante: ao fazer valer o que está previsto em lei através da luta popular, nos lembra que as conquistas que temos atualmente, todas elas, são fruto, resultado, de processos de intensa mobilização popular. Os artigos 182 e 183 da Constituição Federal não caíram do céu, nem vieram da consciência política dos constituintes em relação ao tema do direito à cidade. Muito pelo contrário, foram necessárias 130 mil assinaturas em defesa de uma emenda de iniciativa popular, processo liderado pelo Movimento Nacional da Reforma Urbana.
4 – Participar também é decidir
Nossa atual Constituição, conhecida como Constituição Cidadã, é um marco importante da nossa recente e ainda frágil democracia. Promulgada em 1988, fruto de intensa mobilização de todo o campo progressista, representa um avanço em diversos temas, assegurando igualdade formal, direitos e garantias importantes e elencando, já no artigo 1º, seus fundamentos, entre os quais destacamos a cidadania.
Sem nos aprofundarmos na problematização do conceito de cidadania em um país que até recentemente estava no Mapa da Fome, ou que ainda convive com enorme déficit habitacional, mesmo tendo enormes áreas agricultáveis e dimensões continentais, cidadania não é apenas votar, ser votado, ter acesso a políticas públicas e ter os direitos garantidos; é isso, mas também é poder contribuir nas decisões políticas e sociais que constroem a sociedade, é ter sua participação garantida não apenas nas discussões, mas, principalmente, nas decisões.
Nesse sentido, nosso legislador previu a participação social em diversos temas e em diversas legislações, desde a Constituição Federal, nossa lei maior, até as leis municipais. Na Constituição, garantiu a participação da comunidade no SUS (art. 198, III); a participação da população na formulação e no controle das ações de assistência social (art. 204, II); a gestão democrática do ensino público (art. 206, VI); a cooperação das associações representativas no planejamento municipal (art. 29, XII); além dos mecanismos de democracia direta do art. 14.
Na esfera urbana a participação social é prevista, e inclusive, incentivada, e vai além de assegurar a participação em audiências públicas e outros espaços (art. 2º, XII). O Estatuto da Cidade, abre seu texto assegurando a “gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano”.
A cidade de Santos garante os mecanismos de participação na política urbana, com previsão legal no Plano Diretor, como conselhos municipais, audiências públicas, consultas públicas, referendos, plebiscitos e conferências sobre assuntos de interesse urbano, além da Conferência Municipal da Cidade.
Esses processos participativos são conquistas democráticas importantes e precisam ser cada vez mais fortalecidos e ampliados. Mas é necessário reconhecer também seus limites. Participar de uma audiência pública, ocupar uma cadeira em um conselho ou apresentar propostas durante a revisão de uma legislação urbanística não significa necessariamente possuir capacidade efetiva de interferir nas decisões que produzem o território.
Um exemplo concreto é a ausência de uma Secretaria Municipal de Habitação ou o sucateamento das áreas de ZEIS, um importante instrumento que garante efetivamente o direito à cidade. Historicamente, os movimentos sociais reivindicam, nas consecutivas Conferências Municipais de Habitação, a implementação de uma Secretaria de Habitação que ouça a população, garanta a sua participação efetiva, formule e execute as políticas públicas que garantam moradia e direito à cidade. Há anos, esta proposta é aprovada com ampla maioria de votos nas Conferências Municipais; há anos, o poder público ignora a vontade popular.
Quando deslocamos a discussão para as áreas de ZEIS, o descaso com a participação popular segue sendo a regra. É preciso admitir que, no país todo, as ZEIS (Zonas Especiais de Interesse Social, previstas no Estatuto da Cidade) estão sob ameaça. Na cidade de Santos, recentemente, houve grande mobilização social, que extrapolou a atuação dos movimentos sociais que reivindicam o direito à cidade, por conta da venda de uma área de ZEIS, ou seja, destinada à construção de habitação de interesse social, a um grupo empresarial da região que, por óbvio, pretende construir qualquer coisa que lhe garanta lucro, menos habitação para famílias de baixa renda.
O mercado imobiliário, a expansão portuária e os agentes econômicos exercem grande influência no desenho e na produção das cidades. No caso específico de Santos, é preciso ressaltar que existe amplo conhecimento técnico por parte dos profissionais servidores, legislação urbanística que garante instrumentos jurídicos que orientam a função social da propriedade e da cidade, movimentos sociais organizados e dispostos a contribuir com uma cidade mais democrática e justa e assessorias técnicas populares. Esbarramos na falta de vontade política de enfrentar os interesses econômicos que orientam a produção do espaço urbano e avançar na produção de uma cidade em que caibam todas as pessoas, de todas as classes, com segurança e dignidade.
Esse é um dos desafios colocados para Santos.
5 – Cidade para quem?
A produção da cidade passa sempre por escolhas políticas e conjunturais. O Centro de Santos já foi lugar de morar, mudando sua feição com o Plano Diretor de 1968, que praticamente proibiu a moradia no Centro. Quase meio século depois, o Plano Diretor de 2018 revê essa política, e implanta uma série de instrumentos para a ocupação do Centro.
Mas é importante lembrar que o Centro sempre teve moradores, vide a quantidade de cortiços que a cidade abriga, ainda nos dias de hoje. Daí um dos principais lemas da Associação dos Cortiços: “Mudar sem se mudar”: mudar a casa, mas não sair do território.
A cidade de Santos ensaiou alguns movimentos importantes para fomentar mais moradias no Centro, mas foi recentemente que mudanças mais efetivas aconteceram. Algumas obras de retrofit foram executadas, outras estão em andamento. O conjunto Vanguarda II finalmente será entregue, a obra do Vanguarda I está em vias de ser retomada e novos conjuntos estão em fase de aprovação no âmbito do programa Minha Casa Minha Vida Entidades do Governo Federal.
O Programa Minha Casa, Minha Vida, na modalidade Entidades, recupera uma das melhores tradições da luta por moradia no Brasil e fomenta a participação social e a cidadania.
Se, no modelo tradicional de produção habitacional, a moradia é pensada e organizada por agentes públicos e privados, chegando a unidade habitacional pronta às famílias que figuram como beneficiárias da política pública, no MCMV-Entidades as famílias organizadas assumem um papel de protagonistas na produção da própria moradia.
Esse protagonismo se dá por meio das entidades organizadoras, vinculadas aos movimentos populares e organizações da sociedade civil, que participam da elaboração e da gestão dos projetos habitacionais. A população organizada deixa, portanto, de ser apenas destinatária da política pública e passa a ser protagonista de sua produção.
Se a localização antes não tinha tanta relevância, agora passa a ter papel de destaque. No caso da cidade de Santos, temos percebido um incentivo à produção de habitação de interesse social no Centro da cidade, região já dotada de infraestrutura urbana, patrimônio construído, transporte, equipamentos e serviços públicos. Produzir moradia nessas áreas significa não apenas garantir uma casa, mas aproximar as famílias do trabalho, dos serviços e das oportunidades que a cidade oferece.
O Diagnóstico do Plano Municipal de Habitação de 2026, produzido pela Prefeitura de Santos, ao tratar da Macrozona Centro, estabelece entre seus objetivos a implantação e a fixação do uso residencial e da população de baixa e média renda já residente no local, com prioridade para a habitação de interesse social (SANTOS,2026)
O que durante décadas foi reivindicação dos movimentos populares agora aparece como uma política pública, que não nasceu em gabinetes, mas foi construída e conquistada nas lutas sociais ao longo dos anos. Lutas como as de Samara, Dulce e tantas lideranças que passaram uma vida defendendo moradia digna no Centro.
Temos um delicioso gosto de vitória, é verdade. MCMV-Entidades fomentando novas unidades e retrofit; Periferia Viva com programa de reforma no São Manoel; Prefeitura estabelecendo o Centro como prioridade para HIS; movimentos organizados fazendo valer a função social da propriedade.
Mas já aprendemos: nenhuma conquista é definitiva: a depender do próximo chefe do Executivo federal, podemos ver a continuidade e ampliação, dos programas citados no artigo ou simplesmente a supressão deles.
E fica a pergunta: que cidades queremos para os próximos anos?
*Gabriela Peixoto Ortega é advogada popular especialista em Habitação de Interesse Social pela UNIFESP. Atua nas áreas de direito à moradia, direito à cidade e direitos humanos. É pesquisadora do Observatório das Metrópoles – Núcleo Baixada Santista/UNIFESP, integra a Rede BrCidades e o Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico (IBDU) e é 2ª vice-presidente da Comissão Estadual de Advocacia Popular da OAB/SP. Atua junto a movimentos sociais e comunidades da Baixada Santista, especialmente em conflitos fundiários, participação social e defesa do direito à moradia e à cidade.
**André Jost Mafra é arquiteto e urbanista com graduação pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (1999), especialização em Restauro do Patrimônio Arquitetônico e Urbanístico pela UniSantos (2003) e Habitação de Interesse Social pela UNIFESP (2026). Atua como coordenador do polo do IABsp na Baixada Santista e Vale do Ribeira e integra as equipes de arquitetura e urbanismo da Prodesan e Guaiaó Arquitetura Popular.
***Este é um artigo de opinião e não necessariamente representa a linha editorial do Brasil de Fato.
