A dívida pública é fruto das diretrizes políticas monetária, tributária, cambial e da própria política do governo como um todo. Por exemplo, no início do Plano Real, o crescimento da dívida ocorreu em virtude das operações de mercado para garantir o Real valorizado e, assim, além de diminuir a taxa de inflação, incentivar as privatização e desindustrializar o país.
Quem são os reais credores da dívida pública brasileira? No artigo “Quem são os proprietários da dívida pública brasileira”, Gustavo Pedro e João Pinto demonstram quem realmente se beneficia dos juros oriundos dos títulos da dívida pública.
Os autores utilizam dados do Banco Central. Entre 2011 e 2014 nove bancos se revezaram entre os cinco principais credores: Bradesco, Santander (Espanhol), Caixa Econômica Federal, HSBC (Holanda), Goldman Sachs (EUA), Itaú, Unibanco e Citibank.
“É importante frisar que esse processo não passa por nenhum tipo de licitação e é bem restritivo, tendo como critérios o volume de capital social da instituição, um suposto “padrão ético de conduta” e avaliações de desempenho em leilões anteriores – o risco de formação de cartel por tais instituições nos leilões de títulos é evidente”, afirmam os autores.
O que explica os lucros exorbitantes dos bancos em pleno período de crise econômica? Cerca de 40% da renda dos bancos vêm de aplicações em títulos da dívida pública. São as instituições financeiras, em sua maioria, privadas, as principais negociadoras e detentoras do estoque da dívida pública interna.
O endividamento público é um dos instrumentos para se atacar um problema de deficit nas finanças públicas. Mas a taxação de grandes fortunas e a auditoria da dívida pública também servem para isso.
Dívida e orçamento
No Brasil, o domínio do capital financeiro passa pela manutenção do tripé de metas de inflação, liberalização cambial e superavit primário. Estas são as bases econômicas do constante processo do acúmulo de lucro do mercado financeiro.
Assim, cabe à gestão da dívida pública garantir a taxa de retorno do mercado financeiro. Em outras palavras, o orçamento é feito primeiramente para pagar juros e estruturar a rolagem da dívida. Tal política tem início junto ao plano Real. Todavia, é a partir do segundo governo FHC, com o estabelecimento do regime de metas de inflação que surgem alguns dos elementos balizadores desta política:
- A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF, Lei Complementar 101/2000) é a primeira normativa que consolida a primazia do pagamento dos juros da dívida sobre as demais despesas da União (Parágrafo 1 do Artigo 5º). Na prática, a Lei de Responsabilidade Fiscal faz com que os Governos segurem os gastos em todo o primeiro semestre, descontinuando projetos, remontando equipes e parâmetros para, no segundo semestre, sabendo do que é possível no ano, “correr” para executar o mais rápido possível.
- Outra normativa fundamental é a Desvinculação das Receitas da União (DRU). Este instrumento permite que até 20% das receitas vinculadas a gastos sociais e investimentos possam ser destinadas ao abatimento da dívida.
De 1994 até o 2014 foram quase 20 anos seguidos com mais de 10% do orçamento destinados para o pagamento de juros. Mesmo assim, devido à gestão da política econômica, a dívida brasileira continuou a crescer. Fica evidente que o problema do crescimento da dívida não é com o “excesso de gasto” do Estado, mas com a política econômica voltada à gestão da dívida.
Todavia, novas políticas vão sendo criadas sempre em favor de garantir que a gestão orçamentária priorize a gestão e o gasto com a Dívida Pública. É o caso da Lei que permite o uso dos restos a pagar e do lucro com operações das reservas cambiais no abatimento da dívida (Lei 11.943 de 2009 e Lei 11.803 de 2008) ou mesmo a Lei 9.496/97, que securitiza a dívida dos Estados e Municípios mas estabelece uma taxa de juros que é sempre maior que a taxa de crescimento das receitas estaduais, levando os Estados à falência atual. Falência que permite pressões por retiradas de direito.
Além de todas restrições citadas acima, o mercado ainda exigiu o “Teto do Gasto”. A partir da implementação da EC 95/2016, o sentido do orçamento e das finanças no Brasil passa a ser primeiro o de garantir a gestão da dívida em favor dos interesses do mercado financeiro.
Quem paga a conta da crise?
Quem agudizou a crise e ainda se beneficia com isso? Quem paga a conta? E que conta é essa que nos impõem de forma inapelável, ao custo da supressão de direitos coletivos historicamente conquistados? Que validade pode haver em regras de endividamento feitas pelos e para os credores? Que validade pode ter uma dívida contabilizada em meio a processos de liberalização financeira?
Para responder a essas questões é que serve a Auditoria da Dívida, prevista na Constituição Brasileira. Ela é um meio de expor o funcionamento normal do “mercado da dívida”, que é alimentado e reproduzido para transferir riqueza de forma perene para os grandes bancos privados e investidores institucionais.
Sabemos que a bandeira da auditoria pressupõe uma reapropriação social da política econômica no Brasil. Uma auditoria, na amplitude que desejamos, coloca as finanças públicas na perspectiva de uma arena pública, submetida a decisões que não espelham a gula dos mercados. Em suma, há um caminho legítimo para que um novo governo enfrente o poder político, econômico e legal do capital financeiro.
*Chico de Filippo é economista e membro da rede Jubileu Sul Brasil. André Lima é economista e membro da rede Jubileu Sul Brasil. Luis Fernando Novoa é sociólogo e membro da rede Jubileu Sul Brasil.
Edição: Daniela Stefano