Militares no alto escalão do governo, ameaça golpista de Bolsonaro, liderança de Lula (PT) nas pesquisas de intenção de voto. A conjuntura brasileira impõe uma série de questionamentos para 2022. Haverá eleição? O resultado será respeitado? Como se comportariam as Forças Armadas diante de um novo governo PT, e vice-versa?
Sobre este último aspecto, os pesquisadores Juliano Cortinhas e Marina Vitelli têm dados e análises que contribuem com o debate público. Em 2020, eles se debruçaram sobre os 14 anos de gestão petista para estudar a evolução do controle civil sobre as Forças Armadas. A conclusão é que a democratização do Ministério da Defesa (MD) ocorreu mais lentamente do que deveria.
Cortinhas é professor do Instituto de Relações Internacionais da Universidade de Brasília (UnB), Doutor em Relações Internacionais, Coordenador do Grupo de Estudos e Pesquisas em Segurança Internacional (GEPSI/UnB) e atuou por três anos e meio no Ministério da Defesa.
Vitelli é doutora em Relações Internacionais (Universidad Nacional de Rosario, na Argentina), professora visitante na Universidade Federal de São Paulo (Unifesp) e pesquisadora do Grupo de Estudos de Defesa e Segurança Internacional (GEDES).
Em artigo publicado no segundo semestre de 2020 na Revista Brasileira de Estudos de Defesa, eles analisam as reformas organizacionais, o perfil dos ministros e servidores do MD nomeados durante as gestões de Lula e Dilma (PT) e a prevalência de militares em cargos que deveriam ser ocupados por civis.
O texto também cita episódios em que houve resistência por parte das autoridades militares a medidas tomadas por autoridades civis.
“No início da gestão [do ex-ministro da Defesa Walter] Pires, somente 85,9% dos cargos civis eram efetivamente ocupados por civis, percentual que foi levemente ampliado em sua gestão", dizem os pesquisadores no artigo.
"Durante as duas gestões seguintes, porém, esse percentual passou de 87,1% para 78,4%. A partir de então, Jaques Wagner elevou a taxa e [Aldo] Rebelo a manteve estável. (...) Nota-se, claramente, que o PT não foi capaz de diminuir a presença de militares no MD, ocorrendo, de fato, o contrário”, aponta o texto.
Ainda segundo aquele estudo, durante os 14 anos de governos PT, mais de dois terços dos cargos mais importantes do MD foram dominados por militares.
“Nos governos PT, o Brasil não estava mais em um momento de transição democrática, e as Forças Armadas não teriam mais uma função tutelar", analisa Vitelli.
"Não existiam grandes crises para que os governos civis dependessem, de alguma forma, das Forças Armadas. Então, o cenário era muito propício para uma reforma que reduzisse a autonomia dos militares e aumentasse o poder dos civis”.
Cortinhas ressalta a importância do controle civil das Forças Armadas. “O MD é uma estrutura institucionalmente militarizada, o que é muito negativo. Porque a formulação de políticas públicas não se dá a partir de ordem e obediência, que são princípios do militarismo. Ela se dá a partir do debate democrático e crítico”, diz.
A pouco mais de um ano das eleições presidenciais de 2022, os dois pesquisadores compartilham com o Brasil de Fato uma análise sobre a “oportunidade perdida” durante os 14 anos de governos PT e propõem um pacto democrático para reposicionar as Forças Armadas na agenda política.
“O que a gente espera é que o quadro que se observou após o golpe [de 2016], e com o governo Bolsonaro, tenha mudado a visão dos políticos sobre o tema”, afirma Vitelli.
“Surpreende muito que, no cálculo político de atores muito hábeis – no caso do Lula, com décadas de negociação sindical –, não foi levada em conta a possibilidade de 'traição' das Forças Armadas. É uma questão que vai além da ideologia. É uma questão do jogo político, tentar limitar o poder de outros atores. Mas, por diversos motivos, isso não aconteceu.”
Confira os melhores momentos da entrevista:
Brasil de Fato: No artigo sobre os 14 anos de governos PT, vocês ressaltam que o controle civil das Forças Armadas é um dos pilares do Estado democrático de direito. Em que consiste esse controle e como é possível mensurá-lo?
Marina Vitelli: Gostaria de começar com um esclarecimento, porque a palavra “controle” às vezes gera incômodo. Algumas pessoas podem entender que os políticos teriam direito a instrumentalizar as Forças Armadas, usar os militares para seus próprios benefícios, ou que há por trás algum tipo de revanchismo no exercício do controle sobre os militares. Não é isso.
Trata-se de um princípio básico do regime democrático, que supõe que a sociedade é governada por autoridades que têm legitimidade democrática, que tem mandato popular para decidir as políticas. Isso envolve todas as políticas, inclusive aquelas que precisam de conhecimento especializado, como a política externa e a política de defesa.
O controle civil é uma obrigação e um direito das autoridades democráticas, do Executivo e do Legislativo, para conseguir orientar as políticas de acordo com a visão que esse conjunto de partidos têm. É para isso que os cidadãos escolhem essas autoridades, que devem dirigir as burocracias especializadas.
Essas burocracias especializadas podem ter, naturalmente, uma perspectiva que pode ser contrária ou diferente da orientação política que as autoridades democráticas querem dar. Isso é ainda mais problemático no caso de uma burocracia armada, que tem capacidade de resistir a uma decisão civil e até de desafiar o próprio governo.
Na América Latina, existe uma tendência histórica de resistência das Forças Armadas em relação às decisões de autoridades civis, o que reforça a necessidade de supervisão sobre a burocracia armada.Para avaliar a evolução do controle civil nos governos do PT, a gente fez basicamente três perguntas.
Esses governos reformaram a estrutura do MD para garantir a supremacia das instâncias civis? Encontramos indícios contrários.
Esses governos escolheram ministros que tinham capacidade de exercer essa supremacia civil? Não, eles eram civis, mas não tinham os atributos – vontade política e conhecimento – para isso. Encontramos indícios de que, quando os ministros tentaram discordar do interesse das Forças Armadas, perderam a briga.
A última pergunta era se os governos do PT aumentaram o número de civis dentro do MD, e os dados que o Juliano obteve e que nós trazemos no artigo são muito reveladores.
Juliano Cortinhas: É preciso lembrar que as Forças Armadas têm tradições e uma forma de estruturação muito próprias. Os militares são formados nas academias desde o início de sua vida adulta, os conteúdos são transmitidos com total autonomia, sem controle civil, e um nível de isolamento muito grande da sociedade.
Isso, muitas vezes, é vendido como algo positivo, como se eles estivessem isolados de uma série de práticas negativas da sociedade, como a corrupção. Sabemos que, na prática, não é assim.
O Poder Executivo é formado a partir de ministérios. Cada um tem sua burocracia própria, mas trabalham em prol da ideia que o governo eleito transmite aos servidores. No Ministério da Defesa, porém, existe um certo “pisar em ovos” em relação aos militares.
O representante democraticamente eleito sequer vem sendo instalado lá, porque o ministro da Defesa faz parte das Forças Armadas. Ou seja, o isolamento que eles têm desde o início de suas carreiras se mantém.
Por que reagir ao controle civil ou democrático das Forças Armadas? Elas são instituições do Estado como todas as demais. Não tem nada de absurdo nisso.
O Ministério da Defesa é um dos únicos da Esplanada que não tem uma carreira própria, e isso seria essencial para o estabelecimento do controle civil.
(Juliano Cortinhas)
Outro aspecto importante é que, no Brasil, as três Forças Armadas possuem um grau de independência muito grande, uma em relação à outra. Ao longo de sua carreira, os militares raramente refletem sobre a defesa do Brasil, mas apenas sobre sua parcela de responsabilidade nessa defesa.
Então, não cabe a esses militares, que não são formados politicamente para pensar a defesa nacional, exercerem esse papel. Cabe a pessoas que estudam a conjuntura geopolítica do nosso país, e a maioria são civis.
O ideal é que houvesse uma atuação conjunta de civis e militares, mas que as decisões finais coubessem aos civis – porque o militar sempre vai ter um olhar do Exército, da Marinha ou da Aeronáutica, especificamente. Cada um defende a sua burocracia própria, e o “juiz” dessa disputa deve ser o civil eleito. Por isso, o MD deve ter supremacia sobre os militares na execução das políticas.
O estudo que vocês fizeram chega a uma conclusão diferente de pesquisas anteriores sobre o tema. Ou seja, as gestões do PT teriam avançado menos do que se supunha no controle civil das Forças Armadas. Quais os dados mais relevantes ou mais surpreendentes desse estudo?
Juliano Cortinhas: Atuei no Ministério da Defesa durante três anos e meio, durante aquele período, e via internamente muitas coisas que diferiam daquilo que vinha sendo publicado sobre o tema.
Institucionalmente, em termos de organização burocrática, houve avanços, como a gente ressalta no texto. Mas esses avanços não se consolidavam na prática, no planejamento de políticas.
Não só havia muito mais militares, como também eles estavam locados em cargos mais altos, com uma série de regalias que os civis não tinham.
(Juliano Cortinhas)
Por exemplo, na construção da Política Nacional de Defesa, da Estratégia Nacional de Defesa. A gente entrava na sala para discutir os textos e eram 25 militares e três ou quatro civis. Esse equilíbrio deveria ser muito maior, e o processo decisório deveria seguir de forma muito mais democrática internamente.
O Ministério da Defesa é um dos únicos da Esplanada que não tem uma carreira própria, e isso seria essencial para o estabelecimento do controle civil.
Eu percebia muito isso lá dentro e comecei a coletar uma série de dados a respeito, por meio dos instrumentos legais. Ao sistematizar e analisar esses dados, entendi que eles davam uma clareza da situação.
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A partir dos meus dados e da minha observação, convidei a Marina para produzirmos juntos esse estudo, porque sabia de todo o conhecimento e o acúmulo conceitual que ela tinha.
A gente possuía algumas hipóteses, e os dados mostraram que os problemas vão além do que a gente supunha.
Marina Vitelli: A gente compartilhava também uma preocupação sobre a conjuntura. É bastante óbvio o quadro de deterioração das relações entre civis e militares hoje, mas ficaram claros indícios de problemas que começaram antes.
Nós concentramos o olhar sobre os governos do PT justamente para entender o que o Brasil tinha feito durante um momento no qual era possível ampliar a presença de civis na Defesa. Eu digo que era possível porque, hoje, é praticamente impossível. As Forças Armadas estão em uma posição de protagonismo, o presidente não tem nenhum interesse em relação ao controle civil.
Nos governos PT, o Brasil não estava mais em um momento de transição democrática, e as Forças Armadas não teriam mais uma função tutelar. Não existiam grandes crises para que os governos civis dependessem, de alguma forma, das Forças Armadas. Então, o cenário era muito propício para uma reforma que reduzisse a autonomia dos militares e aumentasse o poder dos civis.
Juliano Cortinhas: Eu trabalhava no único órgão composto exclusivamente por civis no Ministério todo. Éramos apenas seis pessoas, de perfil jovem, bastante ágil, todos pesquisadores com mestrado e doutorado. E nosso principal objetivo era justamente desenvolver esses debates e levar ao ministro [à época, Celso Amorim], consolidando reflexões sobre a nossa política de defesa.
No gabinete do ministro, também havia muitos civis, pessoas do corpo diplomático e que trabalhavam na assessoria. Porém, a grande maioria dos cargos era composta por militares, especialmente os cargos de decisão.
Ou seja, não só havia muito mais militares, como também eles estavam locados em cargos mais altos, com uma série de regalias que os civis não tinham. Então, é uma estrutura institucionalmente militarizada, o que é muito negativo.
A formulação de políticas públicas não se dá a partir de ordem e obediência, que são princípios do militarismo. Ela se dá a partir do debate democrático. E nós tínhamos o intuito de trazer o pensamento crítico para dentro do MD, fazer pontes com a academia. O trabalho foi interessante, mas as barreiras institucionais eram enormes, em grande medida por essa cultura militarizada do órgão.
Quando a gente compara com outros países, isso fica ainda mais claro. A França e o Reino Unido, com economias de tamanho semelhante à brasileira, têm Forças Armadas muito menos numerosas. São cerca de 200 mil militares em cada um deles. No Brasil, são cerca de 370 mil.
Na estrutura do Ministério da Defesa desses países, trabalham cerca de 60 mil civis, pensadores e técnicos-administrativos, controlando o orçamento, a política de aquisições, de carreira. No Brasil, são 1,4 mil civis nessa estrutura, sendo que dois terços, na época dos governos PT, eram militares. Esses números dão uma noção da discrepância. Os militares não são formados para a administração pública.
Hoje, temos pessoas preparadas para a guerra fazendo licitação.
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Além disso, ter militares não protege o processo. Quanto mais a gente observa o que acontece no MD, mais casos de corrupção vêm à tona.
Por fim, lembro que ninguém quer prejudicar as Forças Armadas. Precisamos de Forças Armadas eficientes, bem equipadas, preparadas para a defesa nacional.
Brasil de Fato: A adesão de militares, especialmente generais do Exército, ao governo Bolsonaro ora parece ter razões ideológicas ora parece meramente uma questão de interesse, da “pequena política”, dos cargos, privilégios, etc. Isso já ocorria, em outra proporção, nos governos anteriores? Os governos PT, em sua relação com as Forças Armadas, poderiam ter prevenido ou evitado a situação em que o Brasil se encontra hoje?
Marina Vitelli: O sistema político, como um todo, tem responsabilidade. O controle civil depende de um pacto democrático entre todas as forças, partidos e sociedade civil, que se comprometem a neutralizar politicamente as Forças Armadas e a garantir que elas não vão elaborar seu próprio programa político.
A gente chama atenção para os governos do PT porque eles governaram em um momento relativamente tranquilo, até com recursos necessários para a consolidação dessas reformas.
Nesse sentido, a gente avalia que foi uma oportunidade perdida. O que houve foi um apaziguamento, com enormes recursos destinados a projetos das Forças Armadas, submarinos, caças... Tudo isso, sem nenhuma negociação no sentido de limitar a autonomia das Forças Armadas.
O que a gente espera é que o quadro que se observou após o golpe [de 2016], e com o governo Bolsonaro, tenha mudado a visão dos políticos sobre o tema.
Surpreende muito que, no cálculo político de atores muito hábeis – no caso do Lula, com décadas de negociação sindical –, não foi levada em conta a possibilidade de “traição” das Forças Armadas. É uma questão que vai além da ideologia. É uma questão do jogo político, tentar limitar o poder de outros atores. Mas, por diversos motivos, isso não aconteceu.
Brasil de Fato: Quais seriam esses motivos?
Juliano Cortinhas: Discutimos muito esse assunto, mas decidimos não trazer esse aspecto para o artigo, porque eram apenas impressões, análises, sem dados para comprovar nossos argumentos.
O PT deixou de fazer reformas estruturais em várias áreas importantes. Reforma política, administrativa, tributária. Houve, claro, muitos avanços, especialmente em termos de políticas sociais, crescimento econômico e redução da desigualdade. Mas, se reformas estruturantes tivessem ocorrido naquela época, talvez não estivéssemos vivendo os ataques à democracia que vivemos hoje. Teríamos uma base mais sólida a partir da qual trabalhar.
Por isso, nossa conclusão é de que houve uma oportunidade perdida, porque ali estavam os atores políticos necessários para uma reorganização do papel das Forças Armadas no país. E, ao contrário, houve, por exemplo, o uso muito constante das Forças Armadas para a segurança pública.
O cenário é desfavorável, e a única forma de enfrentá-lo é por meio de um pacto dos partidos comprometidos com a democracia.
(Marina Vitelli)
O discurso é de que temos que ser mais democráticos na política de segurança pública, que temos que olhar para as causas estruturantes da violência, mas a prática, muitas vezes, foi colocar o Exército na rua.
Avalio que faltou vontade política para mexer em certos vespeiros. É claro que a gente tem que considerar a questão histórica. Muitos membros do governo foram perseguidos na ditadura e, dependendo do ritmo com que as reformas fossem feitas, poderia haver uma reação muito grande. Um dos exemplos é a Comissão Nacional da Verdade, que foi um dos fatores da ruptura e da reentrada dos militares na política.
É preciso considerar que os militares, especialmente do Exército, têm como doutrina a proteção de espaços – e eles fazem isso politicamente, o tempo todo. Em uma reunião sobre um tema que lhes interessa, se o outro lado vai mandar três representantes, eles mandam quinze, e desse modo vão dominando os processos de decisão e resistindo às mudanças.
Por isso, a presença de tantos militares no governo atual é tão preocupante.
Em resumo, mexer nesses vespeiros poderia ter provocado reações muito danosas ao Estado democrático de direito. Mas, como isso não foi tentado naquele momento, a gente nunca vai saber.
O fato é que havia avanços previstos em lei, que não ocorreram. A Estratégia Nacional de Defesa de 2008, por exemplo, aprovada por decreto presidencial, previa a consolidação da carreira civil de defesa para o MD, e isso nunca avançou.
Lula lidera as pesquisas de intenção de voto para presidente no pleito de 2022, e o debate sobre a relação dos governos do PT com os militares deve esquentar nos próximos meses. Qual a autocrítica possível dos partidos de esquerda sobre o controle civil das Forças Armadas, diante do estrago provocado pelo governo Bolsonaro?
Juliano Cortinhas: Se, de um lado, temos mais clareza sobre o risco de reinserção dos militares na política e sobre a importância desse tema, a chamada “polarização” do país dificulta esses processos.
Quando era presidente, Lula construiu grande apoio no Congresso e na sociedade, mas as oportunidades abertas não foram bem exploradas. A conversa, na época, era sempre no sentido de que o MD era jovem, precisávamos consolidar a burocracia, e isso só viria com o tempo.
Precisamos lembrar que o perfil do Lula é apaziguador. Ele não está no extremo oposto do espectro político em relação ao Bolsonaro. Pelo contrário, ele é bastante moderado em suas condutas, e não é do seu perfil confrontar os militares, caso assuma novamente a Presidência.
Apesar de tudo que Lula sofreu individualmente nos últimos anos, a tendência é que ele tente reconstruir parte dos consensos da época de seus governos anteriores. Não vejo sinalizações de que ele irá reposicionar as Forças Armadas na agenda política brasileira e impor o controle civil.
Marina Vitelli: A mudança na relação com as Forças Armadas não pode ser feita apenas por um partido, nem apenas pelos partidos do espectro da esquerda. Eu insisto: deve ser um pacto de todos os partidos e da sociedade reduzir ao máximo qualquer possibilidade de influência das Forças Armadas na política.
Minha preocupação é que os partidos não entendam o quanto é importante para a democracia que as Forças Armadas não deliberem sobre qual a melhor forma de gerir a sociedade brasileira.
Vejo poucos indícios de que isso está sendo levado a sério. Pelas entrevistas do Lula, ele parece estar querendo encontrar dentro das Forças Armadas algum grupo que seja um pouco mais razoável, mais favorável ao PT, o que acho difícil. Buscar o “outro lado” das Forças Armadas não é a solução.
Lembro de uma frase muito comum nos estudos sobre as relações entre civis e militares: as Forças Armadas não fazem aliados, tomam reféns. Porque eles têm as armas, têm controle de estruturas burocráticas, e não se pode confiar em uma suposta “aliança”.
O cenário é desfavorável, e a única forma de enfrentá-lo é por meio de um pacto dos partidos comprometidos com a democracia. Por meio desse pacto, é possível construir consenso para aprovar reformas que adequem os militares aos marcos democráticos.
Edição: Leandro Melito