Fortaleza encontra-se em um momento crucial para a definição de como a cidade será planejada, ordenada e regulada pelos próximos dez anos. Marcado por debates intensos, problemas na condução da participação social, impasses e pelo desafio de conciliar interesses divergentes, o processo de revisão do novo Plano Diretor foi finalizado em outubro de 2025 com a aprovação da minuta da lei durante a Conferência da Cidade. O documento, encaminhado à Câmara Municipal, é o resultado de anos de audiências públicas e discussões entre poder público, técnicos, movimentos sociais e demais setores da sociedade civil.
A revisão do plano deveria ocorrer a cada dez anos, mas sofreu atraso significativo e o Plano Diretor Participativo de 2009 permanece vigente para além do prazo legal. O processo de revisão recente foi iniciado em 2019 e atravessou três gestões diferentes do executivo municipal. Possui como marco inicial uma minuta de Plano Diretor elaborada pela prefeitura sem participação social, o que gerou mobilização da sociedade civil, obrigando o poder executivo a recuar e arquivar o documento. A eclosão da pandemia de Covid-19 em 2020 serviu como obstáculo adicional ao processo participativo. A necessidade de isolamento social paralisou e dificultou a realização de audiências e debates presenciais, importantes para a capacitação e mobilização popular. Quando o processo participativo foi retomado, majoritariamente de forma remota ou com restrições de público, ele se deu de maneira restrita e com pouca ou nenhuma capacitação sobre a complexidade do tema para a sociedade civil.
A retomada efetiva do processo, especialmente a partir de 2023, embora tenha incluído ciclos de audiências públicas e fóruns territoriais, foi frequentemente criticada por setores da sociedade civil. Embora chamado de participativo, critica-se a exiguidade do tempo, com cronograma apertado e realização de eventos em formatos que não contemplavam a totalidade da população; e a capacitação insuficiente, incapaz de oferecer formação básica sobre a complexidade da legislação urbanística e do conteúdo do Estatuto da Cidade para que a sociedade civil pudesse participar de forma efetiva dos debates e proposições. A falta ou insuficiência dessa formação limitou a participação social. Contudo, o chamado Campo Popular buscou por conta própria realizar atividades formativas, assim como debater os seus conteúdos, à medida que foram sendo disponibilizados alguns documentos relativos ao plano diretor, tendo inclusive encaminhado à Prefeitura um caderno de propostas. O processo culminou com a Conferência da Cidade, que reuniu quase 600 delegados eleitos de diferentes segmentos sociais e consolidou a minuta enviada ao Legislativo municipal.
A minuta aprovada na Conferência das Cidades foi enviada para a Câmara Municipal, transferindo o foco do debate para o Poder Legislativo. Neste momento, os vereadores assumem papel de grande relevância e de responsabilidade histórica. Embora o documento seja fruto de um longo e, mesmo que imperfeito, processo participativo, é no Legislativo que a proposta será analisada, debatida e votada, podendo sofrer emendas. A responsabilidade dos vereadores é dupla: de um lado, eles devem exercer a prerrogativa constitucional de legislar, analisando a constitucionalidade e a técnica da propositura; de outro, devem respeitar o conteúdo debatido e aprovado durante a Conferência da Cidade.
A Conferência, com seus delegados eleitos de forma plural, representa a voz qualificada da sociedade civil e é, por excelência, a instância máxima do controle social na fase de elaboração do Plano. É imprescindível que os vereadores atuem como legítimos representantes da população, honrando o conteúdo construído democraticamente e resistindo a interesses específicos e particulares que busquem desvirtuar o foco da política urbana do direito à cidade. Se houver mudanças, que sejam no sentido de ampliar o conteúdo do plano para atender à Constituição Federal e ao Estatuto da Cidade. O debate legislativo deve ser transparente e aprofundado, garantindo que a versão final da lei mantenha o conteúdo aprovado pela Conferência, evitando o risco de descaracterização do texto.
Tão ou mais importante do que a aprovação do Plano Diretor é a garantia de sua implementação e monitoramento adequados. Neste contexto, a minuta do novo Plano Diretor previu a criação do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano (CMDU), uma instância de controle social crucial para o acompanhamento da política urbana de Fortaleza. Este Conselho substituiria a Comissão Permanente de Avaliação do Plano Diretor (CPPD) e funcionaria como a instância fundamental para o acompanhamento e monitoramento do Plano aprovado, um espaço de debate continuado e de fiscalização, ampliando as possibilidades de controle social sobre a política urbana. A criação do CMDU com caráter deliberativo seria um avanço significativo. Contudo, a efetividade desse novo órgão reside em sua composição e sua data de instituição.
Uma grande preocupação acerca do CMDU reside no conteúdo posto nas disposições finais e transitórias da minuta, particularmente no artigo 609, indicando que: “Enquanto não for regulamentado o Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano, as competências previstas nesta lei serão exercidas pela Comissão Permanente do Plano Diretor (CPPD), nos termos do seu regramento específico”. Essa redação, ao não indicar uma data precisa para a criação e a implementação do CMDU, implica na continuidade da CPPD. A ausência de um prazo para criação do Conselho – sendo indicada no artigo 599 apenas o prazo para envio para a Câmara Municipal de lei municipal específica que regulamente o CMDU – pode significar que o novo Plano Diretor, embora aprovado, será acompanhado e monitorado por um órgão com menor representatividade e poder de controle social, por tempo indeterminado, esvaziando a capacidade da sociedade civil de fiscalizar a sua implementação.
A Conferência das Cidades também representou uma oportunidade perdida para a eleição direta dos membros do CMDU. A eleição do conselho pelos delegados da Conferência garantiria legitimidade imediata a quem passasse a integrar o conselho. A composição desses espaços deliberativos de forma democrática, e não apenas por mera indicação, é fundamental para blindar as instâncias de controle social de ingerências diretas do poder executivo.
Outro receio sobre a minuta do Plano Diretor é a ausência de datas para a regulamentação das leis complementares, sendo indicadas também no artigo 599 apenas o prazo para envio para a Câmara Municipal de leis municipais específicas, como a Lei de Uso e Ocupação do Solo (LUOS). Esta é a mais importante delas e consiste no detalhamento normativo que traduz as diretrizes do Plano Diretor em regras específicas de zoneamento, índices e parâmetros urbanísticos. A LUOS é uma lei que, assim como o Plano Diretor, também afeta o dia a dia da cidade, definindo onde, como e quanto se pode construir, detalhando o plano diretor e definindo os usos e porte dos equipamentos segundo o sistema viário existente, entre outros conteúdos. A ausência de um prazo para a sua elaboração e, principalmente, a inexistência de garantias que esta regulamentação passará por instâncias de controle social, como o Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano ainda não criado, abre uma enorme lacuna para a elaboração de uma lei que – como já ocorreu em 2017 – desregula e desmonta o conteúdo do plano diretor.
A forma como está posto na minuta do novo plano diretor significa que, logo após a aprovação do Plano Diretor pela Câmara, a LUOS e outras leis complementares podem ser elaboradas e enviadas ao Legislativo em regime de urgência, sem o debate público e a validação técnica e social que a complexidade do tema exige. Essa é uma grave ameaça à efetividade do Plano: sem as leis complementares regulamentadas e debatidas, o documento principal corre o risco de se tornar apenas uma carta de intenções com reduzida força legal para combater as desigualdades e injustiças urbanas. Alguns segmentos da sociedade, como agentes do mercado imobiliário, podem se aproveitar desse “vazio” regulatório para avançar na aprovação de projetos em discordância com as diretrizes do Plano, antes que as regras definitivas sejam postas.
Em última análise, o processo de revisão do Plano Diretor de Fortaleza serve de alerta: o planejamento urbano democrático não termina com a votação de uma lei. O papel da participação social é contínuo e central para a garantia da efetividade dos instrumentos e parâmetros estabelecidos em lei. Assim, entende-se que a sociedade civil organizada – em especial os movimentos sociais e a comunidade acadêmica – têm uma tripla responsabilidade. Na elaboração da Lei do Plano Diretor, devem exigir a manutenção do conteúdo construído na Conferência da Cidade e pressionar o Legislativo municipal a resistir a emendas que atendam a interesses contrários e divergentes do que se defende enquanto direito à cidade.
Na implementação do plano, devem cobrar a regulamentação e implementação imediata do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano (CMDU), deliberativo e com composição paritária, para que o novo plano seja acompanhado e fiscalizado por uma instância legítima de controle social. Na elaboração de outras leis urbanísticas que regulamentem diretrizes e instrumentos do Plano Diretor, em especial a Lei de Uso e Ocupação do Solo (LUOS), devem cobrar que um rito verdadeiramente participativo seja seguido, com capacitação e debate aprofundado, e que seja chancelado pelo CMDU.
O Plano Diretor, para além de lei municipal e instrumento de planejamento urbano, é um pacto social. Ele é o principal instrumento da política urbana que é, em sua essência, uma política de distribuição de ônus e bônus. O Plano Diretor funciona como mapa e regra dessa distribuição. A única forma de garantir que ele conduza a uma cidade mais justa e menos desigual é por meio do controle social ativo e permanente. Por isso mesmo, mais do que uma simples atualização legislativa, o processo de revisão do plano é um termômetro de como ocorre a gestão democrática da cidade e o controle social na produção da cidade. E o direito à cidade, conceito central da política urbana conforme posto no Estatuto da Cidade, só se concretiza com o acompanhamento e avaliação permanente da população. Em Fortaleza, a aprovação do Plano Diretor é um marco importante, mas a verdadeira batalha por uma cidade mais justa e menos desigual começa agora, na exigência do pleno e adequado funcionamento dos mecanismos de participação e controle social da gestão e do planejamento urbano.
*Rérisson Máximo é professor do IFCE e pesquisador do Laboratório de Estudos da Habitação da Universidade Federal do Ceará e do Núcleo Fortaleza do Observatório das Metrópoles.
*Renato Pequeno é professor do Instituto de Arquitetura, Urbanismo e Design da UFC, coordenador do Laboratório de Estudos da Habitação da Universidade Federal do Ceará e pesquisador do Núcleo Fortaleza do Observatório das Metrópoles.
*Sara Vieira Rosa é professora do Instituto de Arquitetura, Urbanismo e Design da UFC, pesquisadora do Laboratório de Estudos da Habitação da Universidade Federal do Ceará e do Núcleo Fortaleza do Observatório das Metrópoles.
*Marcelo Mota Capasso é professor do Instituto de Arquitetura, Urbanismo e Design da UFC e pesquisador do Laboratório de Estudos da Habitação da Universidade Federal do Ceará e do Núcleo Fortaleza do Observatório das Metrópoles.
*Vinicius Saraiva Barretto é professor substituto do Instituto de Arquitetura, Urbanismo e Design da UFC, pesquisador do Laboratório de Estudos da Habitação da Universidade Federal do Ceará e do Núcleo Fortaleza do Observatório das Metrópoles, e assessor técnico do Quintau Coletivo e Taramela ATAC.
** Este é um artigo de opinião. A visão dos autores não necessariamente expressa a linha editorial do jornal Brasil de Fato.
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