O conceito de Burocracia Representativa (ou Representative Bureaucracy) é uma teoria da administração pública que estabelece que a composição demográfica da burocracia governamental deve espelhar a composição demográfica da população que ela serve.
A ideia central é que a diversidade da sociedade — abrangendo gênero, raça, etnia, orientação sexual e outras características sociodemográficas — deve ser replicada dentro das instâncias governamentais, especialmente nos cargos de poder e decisão, para que todos os grupos sociais, suas vivências, visões de mundo, problemas e angústias sejam contemplados nas decisões e deliberações da gestão pública.
Porém, a análise da distribuição de cargos de direção e assessoramento superior (DAS) no setor público, como mostra o estudo realizado pelo Atlas do Estado Brasileiro, revela uma profunda desigualdade de poder e influência na administração pública marcada pelas intersecções de raça e gênero. Os dados demonstram que, ao contrário do ideal de Burocracia Representativa – onde a administração espelha a sociedade –, o cenário real é de um funil hierárquico que concentra o poder nas mãos de um único grupo.
O Contraste entre o perfil da gestão pública e a sociedade Brasileira
O ideal da Burocracia Representativa ganha particular relevância ao considerarmos a composição racial do Brasil: os dados do Censo 2022 indicam que a população é majoritariamente não-branca, com pessoas pardas (45.2%) e pretas (10.2%) somando 55,4% do total, superando as pessoas brancas (43,4%).
Contudo, a análise da distribuição de poder contraria esse ideal democrático. O estudo sobre os Cargos de Direção e Assessoramento Superior (DAS), que variam de 1 a 6 e representam o crescente grau de tomada de decisão, poder e prestígio (e remuneração) daquela função revela uma profunda assimetria de poder. O panorama de 2020 demonstra um claro funil hierárquico que concentra o domínio dos homens brancos, mesmo eles não sendo o grupo majoritário da população.
Essa concentração é evidente na progressão dos cargos: o grupo de homens brancos, que inicia com cerca de 29% nos níveis mais baixos (DAS 1 e 2), consolida seu domínio nos níveis de alta decisão (DAS 6), onde chegam a concentrar 65% dos postos. Em contraste, a participação feminina se deteriora rapidamente.
As mulheres brancas caem de um pico de 34% no DAS 1 para apenas 15% no DAS 6, e as mulheres negras são as mais penalizadas, tornando-se praticamente invisíveis no topo da hierarquia, com apenas 1% de representação no DAS 6. Mesmo a participação de homens negros cai de 21% para 13% nos níveis superiores, confirmando um processo seletivo que privilegia a branquitude masculina na ascensão funcional.
O espelho quebrado da burocracia: o drama da exclusão feminina no poder público
A assimetria na ocupação dos cargos tem uma consequência direta e material na disparidade salarial, comprovando que a concentração de poder se traduz em concentração de recursos. Os dados revelam que a remuneração média de mulheres negras é 34% menor que a de homens brancos, refletindo não apenas a exclusão dos cargos de alto comando, mas também a segregação horizontal em carreiras de menor remuneração.
Essa disparidade sistêmica, na qual o salário médio feminino atinge apenas 72% do masculino no setor, estabelece a existência de um “piso de concreto”. Este termo descreve a dificuldade de as mulheres (especialmente as negras) ascenderem e saírem das carreiras de base, onde se concentram, impedindo o acesso a níveis superiores e a um patamar salarial mais elevado.
Este fenômeno, que impede a ascensão a níveis superiores e a patamares salariais mais elevados, é reforçado por uma barreira simbólica profundamente enraizada na sociedade. Historicamente, a associação das mulheres a trabalhos não remunerados de cuidado no âmbito familiar resulta em sua exclusão indireta de espaços de poder e decisão na vida pública. Essa persistente vinculação do feminino ao cuidado, em detrimento da autoridade e da liderança, naturaliza a concentração desses profissionais nas posições iniciais do funcionalismo, consolidando a invisibilidade nos altos escalões da burocracia e, consequentemente, a concentração de poder.
Ao perder representatividade, perde-se efetividade
Sob essa perspectiva, o problema da desigualdade no serviço público vai além e transcende a falta de justiça social. A sub-representação em cargos de prestígio e decisão tem um impacto direto e negativo na qualidade da governança. A falta de diversidade nos espaços estratégicos de gestão empobrece intrinsecamente o processo decisório. Isso ocorre porque ela estreita a criatividade e torna as intervenções menos informadas, mais frágeis e, consequentemente, menos efetivas.
Essa homogeneidade de opiniões, presente em um serviço público predominantemente masculino e branco, gera uma miopia estatal em relação às necessidades e demandas dos grupos excluídos, como mulheres e pessoas pretas.
A literatura especializada, por sua vez, demonstra que quanto maior a diversidade e inclusão nos espaços de gestão, mais as políticas públicas são sensíveis aos setores vulnerabilizados, com uma clara tendência a aumentar os investimentos em áreas sociais essenciais como saúde e educação.
Como construir a Burocracia Representativa?
As políticas de inclusão, como reserva de vagas e metas de equilíbrio de gênero e raça na composição das funções de direção e assessoramento, são amplamente utilizadas no setor privado e podem representar um passo crucial na promoção da Burocracia Representativa no Brasil, mas, por si só, não são suficientes para transformar o cenário de desigualdade estrutural. A meta de fazer a composição demográfica da administração pública espelhar a sociedade, que é majoritariamente negra e feminina, exige que a ação vá além do ingresso e se foque em romper estruturas de exclusão mais profundas.
A verdadeira mudança requer o desmantelamento da segregação horizontal que relega mulheres a posições de menor remuneração e o confronto com o campo simbólico que associa o feminino ao cuidado e as exclui de espaços de autoridade. Somente ao atacar simultaneamente as desigualdades salariais, as hierarquias de poder e os preconceitos simbólicos, o Estado garantirá sua legitimidade e a justiça social, fazendo sua burocracia refletir a sociedade que serve.
Bruno Lazzarotti é professor e pesquisador da Fundação João Pinheiro, coordenador do Observatório das Desigualdades e doutor em Sociologia e Política pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
Clarice Miranda é discente do curso de administração pública da Fundação João Pinheiro e integrante do Observatório das Desigualdades.
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Leia outros artigos do Observatório das Desigualdades em sua coluna no Brasil de Fato MG
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Este é um artigo de opinião. A visão dos autores não necessariamente expressa a linha editorial do jornal.
