O federalismo brasileiro estrutura-se simultaneamente sobre dinâmicas de autonomia e cooperação. Em determinadas matérias, cada ente federativo exerce competências próprias; em outras, a Constituição impõe coordenação institucional para implementação de políticas públicas consideradas estratégicas à preservação da ordem democrática e à redução das desigualdades sociais.
É precisamente nesse contexto que se insere a promoção da igualdade racial. O art. 23 da Constituição Federal estabelece competências comuns da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. Logo em seu inciso I, determina-se o dever compartilhado de “zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas”. Mais adiante, no inciso X, a Constituição explicita outra obrigação federativa: “combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos”.
Não há interpretação constitucional razoável que permita dissociar a desigualdade racial brasileira das dinâmicas estruturais de pobreza, marginalização e exclusão institucional. O racismo organiza oportunidades, distribui vulnerabilidades e condiciona historicamente o acesso da população negra aos espaços de poder, renda e reconhecimento social. Enfrentar as desigualdades raciais, portanto, não constitui faculdade política eventual, mas dever constitucional compartilhado entre os entes federativos desde a entrada em vigor do Decreto Legislativo nº 1/2021.
As ações afirmativas integram exatamente esse horizonte normativo. A União dispõe, inclusive, de um importante instrumento de coordenação federativa: o Sistema Nacional de Promoção da Igualdade Racial (Sinapir). Contudo, apesar da centralidade institucional do sistema, o Governo Federal optou por não utilizar seu potencial indutor para expansão das cotas raciais nos municípios brasileiros. Nenhuma das modalidades de adesão ao Sinapir estabelece, por exemplo, condicionantes relacionadas à existência de políticas de ação afirmativa no acesso ao serviço público.
Importante destacar que o Decreto nº 8.136/2013, que regulamenta o Sinapir, estabelece, em seu art. 4º, inciso II, entre os princípios estruturantes do sistema, a “descentralização”, compreendida como mecanismo de definição de competências e responsabilidades entre União, estados, Distrito Federal e municípios, “de modo a permitir que as políticas de igualdade racial atendam às necessidades da população”.
No mesmo sentido, o art. 5º define, entre os objetivos do Sinapir, a necessidade de “descentralizar a implementação de ações afirmativas pelos governos estaduais, distrital e municipais”. A lógica federativa da política racial brasileira, portanto, já está juridicamente estruturada sobre mecanismos de coordenação interfederativa.
É exatamente nesse ponto que o federalismo cooperativo assume centralidade analítica. O federalismo cooperativo parte do reconhecimento de que determinadas desigualdades territoriais não podem ser enfrentadas exclusivamente pela capacidade política ou administrativa isolada de cada ente federativo. Exigem coordenação, indução institucional e compartilhamento de responsabilidades. Dada a natureza estruturante do racismo, esse parece ser o caso das políticas de cotas raciais nos municípios brasileiros.
Os dados revelam uma profunda assimetria territorial na implementação dessas políticas. Enquanto regiões inteiras, como Norte e Nordeste, além do próprio estado de São Paulo, possuem menos de 5% de municípios com políticas de cotas raciais no serviço público, outras unidades federativas apresentam níveis significativamente superiores de institucionalização, como o Paraná, com aproximadamente 82% dos municípios; o Espírito Santo, com cerca de 50%; e o Rio de Janeiro, com 26%.
Nesse sentido, a autoridade coordenadora da União decorre não apenas de decisão política, mas da própria arquitetura constitucional e infraconstitucional que organiza o Sinapir. Isso, contudo, não exclui a responsabilidade dos estados e dos próprios municípios, reforçando a ideia de corresponsabilidade federativa na promoção da igualdade racial. A opção também pode ser competir por uma política mais ajustada aos interesses locais, mas não a inação.
Diante da persistência das desigualdades raciais e territoriais no acesso ao serviço público, União e estados assumem posição estratégica na consolidação das ações afirmativas nos municípios brasileiros. Não se trata de mera escolha administrativa ou conveniência governamental. Trata-se do cumprimento de uma obrigação constitucional de promoção da igualdade material e de fortalecimento do Estado Democrático de Direito. Entretanto, em nenhum dos estados em que houve coordenação da política (Paraná e Espírito Santo), a União ou os governos estaduais estiveram presentes.
* Edmilson Santos dos Santos é professor do Magistério Superior na Univasf. É Coordenador de Evidências da Associação Opará, atuando na área de políticas públicas de ações afirmativas.
* Mateus Camilo dos Santos é graduado em Ciências Sociais pela UFPR e membro do Núcleo de Estudos Afro-Brasileiros (NEAB/UFPR) e Núcleo de Antropologia da Política, do Estado e das Relações de Mercado da UFPR (Naper/UFPR).
** Este é um artigo de opinião e não necessariamente representa a linha editorial do Brasil do Fato.
